卫生部办公厅关于2011年游泳场所水质卫生监督抽检工作情况的通报

(75)学者梳理总结的观点还有，实践认为立法规划具有立法准备的性质，还有理论认为立法规划具有管理或者计划的性质。

就监督而言，主要是对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况进行日常监督。笔者认为，这种将人和机关割裂开来、对立起来的观点不符合国家监察体制改革的初衷。

监察委员会是党统一领导下的反腐败机构，也是党管干部原则指导下的对干部廉洁状况进行监督的专门机构。其中，人大是宪法监督，具有最高法律效力。处置不仅可以保障监督、调查的效果，同时也是制约调查活动的程序性设置，具有证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益、维护公正执法的功能。我国公务员队伍中共产党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。国家监察权的确立，意味着维护公共权力人民性的反腐败执法监督职能，从行政机关和检察机关剥离，统一交由国家监察机关行使，国家监察权直接在党的领导和人大监督下运行。

但由于其研究视角的局限,未能从治国理政的全局上厘清《监察法》在中国特色社会主义法治体系中的重要地位。此次对《刑事诉讼法》的修改涉及与监察法相衔接的条款有14处之多。第三，只有充分发挥刑事程序法治对于监察机关的制约作用，才能确保将监察机关的调查行为最终纳入法治轨道。

所谓权利克减，是指为了实现更重要或更紧急的目标，而不得以限制或约束相对人之应有权利。这就告诉我们，依法治国必须首先依法治权，依法治权必须依法治吏。监察调查是核心职责，是监察机关具有强制力和威慑力的监察手段，是处置的前提。任何事物都不可能孤立存在，监察法和刑诉法也在联系中存在和运转。

监察对象特指所有行使公权力的公职人员。《监察法》在总结反腐败实践经验的基础上，赋予监察机关监督、调查、处置三项基本权能，这是对行政监察和检察侦查权整合后的升级再造，是惩治和预防腐败的权力配置。

三是监察调查唯有达到犯罪事实清楚，证据确实、充分的程度，才能移送检察机关审查起诉。监察调查虽然与刑事侦查具有相似性，但监察调查权整体统一于监察职能，必须严格依照监察法开展监察调查，并实现监察程序与刑事诉讼程序的有机衔接。因此，两者也不存在谁引领谁的问题。在我国政治体制下，宪法监督主要指由全国人大宪法和法律委员会履行的合宪性审查职责。

众所周知，实现监察程序与刑事诉讼的流程贯通，是严密反腐败法网、把制度优势转化为法治反腐效能的必然选择。宪法监督是人大监督的组成部分，旨在维护宪法权威，保证宪法实施，保障公民宪法权利在这个意义上，立法的本质亦是一种处理利益调整的政策制定活动。(25)F.A.R.Bennion,Statute Law Obscurity and the Drafting Parameters,5 BRITISH JOURNAL OF LAW AND SOCIETY(1978). (26)Terence Daintith and Alan Page,THE EXECUTIVE IN THE CONSTITUTION:STRUCTURE,AUTONOMY AND INTERNAL CONTROL,Oxford University Press,2004,at 254.书中还提到苏格兰也是类似的做法，第255页。

这里的政策，需要借鉴政治学对公共政策的定义⑨，是指为了达到特定目的而由政府作出的影响一个社会部分或全体利益的决定。(60)封丽霞：《人大主导立法的可能及其限度》，《法学评论》2017年第5期，第79-80页。

例如，法不溯及既往、法律之间的协调统一、无罪推定等，属于法律问题并不会存在争议。(62)有学者提出部门起草法律草案与部门主导立法可能还不是一回事，并主张专门委员会或常委会工作机构起草法律案的机制可能缺乏对部门的尊重。

(89)李晓兵：《论法国宪法委员吕含宪性亩查实践前创造性》，《东岳论丛》2008年第5期，第81页。第二，立法过程新出现的政策问题：①中华慈善日从3月5日修改为9月5日(第7条)。另一方面，正是因为《中华人民共和国侵权责任法》第38条和第39条对学校等教育机构的儿童安全监护注意义务标准是以限制行为能力人与无行为能力人进行区分，《中华人民共和国民法总则》关于限制行为能力人年龄起点的修改，将直接影响学校等教育机构的儿童安全监护注意义务标准，改变风险分配，对家长、学校、儿童的利益进行直接调整，因而它又是一个政策问题。但这并不妨碍法国宪法委员会在推动法国法律秩序宪法化中的巨大作用——在法国第三、四共和时期，法律被认为是公意的表达，这意味着议会权力的至上性和神圣化，宪法的最高性同样也不可能实现，随着宪法委员会合宪审查实践的不断深入和扩展，宪法逐渐地成为凝聚一系列宪法价值的规范和原则的体系，这一最高规范使各权力机关间的制衡和公民基本权利的保障结合统一起来，使得政府在宪法下活动。(70)John W.Kingdon,AGENDAS,ALTERNATIVES AND PUBLIC POLICIES( ed.),北京大学出版社2006年影印版,第159-160页。这从根源上使得立法中涉及实体内容的一些法律问题与政策问题很难区分，因为立法中一些法律问题的解决通常不可避免地会涉及利益问题。

不过需要注意的是，鉴于我国的政治体制与实际权力运行机制，以及学术研究的偏向，有意或无意的，立法被作为一项独立的概念所强化，不像有些西方国家将立法本身视为政策制定。内容提要：全国人大法律委员会对法律案进行统一审议的制度及法律委以法律人为主构成，是视立法主要为法律活动的倾向。

转引自梁鹰：《发挥立法的引领和推动作用：新的历史条件下我国立法工作的重要指导方针》，《法治社会》2016年第1期，第73页。(二)法律草案起草主要是一种法律活动 法律草案起草，是指将政策意图转化翻译为法律草案文本的过程，这个过程持续于整个立法程序中对法律草案的反复修改。

(26)在很大程度上，这亦是我国的情况。在此，政策被翻译为法律概念，并以立法文本的形式呈现。

例如，在法制统一维护的过程中，宪法价值的维护本身就是一个高度政策化的问题。更现实的建议则可能是改革全国人大法律委对法律案的统一审议制度强化其他全国人大专门委员会在法律案审议中的作用，或从全国人大法律委的人员配备等方面提升其政策问题的决策能力。(50)但在法学研究中，长期以来，由于法学界大都将政策限定于政党政策意义上并基于历史的原因对于公共政策与法律的界限坚持刚性的区分，一定程度上倾向于法律和政策的分离甚至分立，因此较为审慎地将公共政策的相关理论与法律制度的理论相结合。但需要注意的是，张欣认为立法规划应作为立法议程创建的制度平台(第277页)，并且她同时认为立法议程创建可适用政策议程设定理论(第48-51页)，实际上她对于立法规划制度的完善建议也落脚于立法议程创建应由多主体参与博弈(第275-282页)。

(34)彭真同志说，立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。④但是，它背后似有一种视立法主要为法律活动的倾向。

研究表明，在我国立法程序中，全国人大法律委在履行法律草案统一审议职能时，依据宪法文本审议法律草案，维持、确认和提高法律草案合宪性，使宪法文本在审议过程中呈现出了高级法的形态，与宪法文本抵触或没有宪法依据的法律草案条款必须进行修改或者整条删除，在一定程度上起到了合宪性控制的作用。(32)二是维护法律自身的价值体系，具体如，确保法律的合宪性、法律体系中被广泛接受与维持的基本原则(如法不溯及既往等)不被破坏。

(12)同上，[美]罗纳德·德沃金书，第119页。前者要求的是符合国情和实际，得到社会认同和群众拥护，正确反映了社会发展方向，倾向于以实际结果来检验。

很显然的，立法中的法律问题，例如学者所探讨的全国人大能否通过行使立法权修改宪法问题(59)，很难说可以通过民主的方式、党的领导方式或其他政治方式解决。(28)鉴于法律文件本身的特性，起草的法律草案应尽可能满足确定性的要求，不存在歧义。(41)例如，就地方组织法制定中是否取消革命委员会和县级以上地方人大是否设立常委会，当时兼任全国人大常委会法制委员会主任的彭真同志专门向党中央写了请示报告，提出了三个备选方案及倾向性意见的理由。法律问题是与法律有关的问题，包括立法程序的合法律性、将政策决策翻译为法律文本的法律草案起草、法制统一维护。

(91)除了这些较为显性的程序或机制外，法律职业共同体在立法过程中存在着无意识的合宪性控制。⑤统一的立法技术问题，第116条将治安管理处罚与刑事责任问题统一规定。

同前注(34)，William J.Novak文,第20-23页。类似理解可参见高鸿钧：《德沃金法律理论评析》，《清华法学》2015年第2期，第134页。

(二)法律问题和政策问题的解决遵循不同客观规律的现实需要 作为一般性原则，虽然政策问题有时也强调应正确(68)，但它更多是偏向民主原则(69)，主要是通过政治方式解决，政策制定兼具妥协和说服特征(70)。(71)姜涛：《立法事实论：为刑事立法科学化探索未来》，《法制与社会发展》2018年第1期，第115页。